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期刊精粹 中国大城市非正规就业职住空间失配及其规划问题初探【2

发布时间:2019-05-31 11:12 来源:未知 编辑:admin

  【 期刊精粹 中国大城市非正规就业职住空间失配及其规划问题初探【2019.2期·主题】 】

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  非正规就业对我国的国民经济增长和城镇化进程有着巨大的推动和稳定作用,但相关的城市规划实践与研究对非正规经济和就业却未能给予充分的关注和针对性的研究,这使得研究和解决某些城市问题的相关成果和政策建议失焦,比如大城市的职住空间失配问题。

  由于研究对象群体构成和职住决策机制的复杂化,城市内部不同群体的就业和居住的区位选择发生了改变,并在更广阔的地理区位内重新配置,导致职住空间失配的原因并不一定是职住资源的地理空间分离,也有可能是由于就业市场的选择性歧视、个体流动性不足,或城市公共交通政策失衡等因素。因而不少学者倾向于用“职住比”的方法,或是采取加权了就业者空间能动性的“就业可达性”指标来衡量职住空间特征。总体而言,个体在考虑可支配资源后对居住与就业空间的偏好组合才是空间失配问题的本质核心。传统上,职住空间失配研究主要聚焦于正规就业的数据,职住空间失配研究的主要目标对象是低收入等;而在各类非正规经济统计与研究中发现,非正规就业是低收入人群的主要就业渠道和收入来源之一。因此,非正规就业视角的缺失,使相当大量的低收入人群的职住空间失配问题没有得到应有的研究与重视。

  本文的研究即以低收入人群集中的两处保障房社区为实证案例,利用ArcGIS平台对其中的非正规就业者进行了调查,并对其搬迁前后的职住关系与通勤特征进行描述和分析。在调查中我们发现,从事非正规就业的居民比例十分惊人:除去占调研总人数15.8%的退休和失业人群外,半数以上(62.6%)的居民从事非正规就业,而只有37.4%的居民从事正规工作,前者接近后者的两倍,并且就业种类多元,是其主要的收入来源(图1)。

  调查表明,由于工作性质的原因,这部分低收入非正规就业者相较于正规就业者的通勤距离和时间均较短,但工作时间较长,且高度依赖公共交通。由于70%以上的就业点向内环以内的市级商圈和次级商业中心聚集,搬迁后,职住匹配模式从就业者自适应的分散化匹配格局向居住空间聚集的单中心格局转变,普遍存在通勤状况恶化、更换工作岗位或失业等“空间失配特征”。以轨道交通为主的城市公共交通资源的提升,使得搬迁前后通勤时间的增幅小于通勤距离的增幅,显示出公共交通提高了整体流动性,对职住失配起到了一定程度的缓解作用;但非正规就业者的工作地点沿着轨道交通分布,反而显示出轨道交通在非正规就业可达性方面作用有限。

  从城市规划所关注的建成环境视角来看,影响保障房社区非正规就业群体职住匹配模式变化的原因在于三个方面:(1)保障房区位、规模与选址;(2)保障房社区周边的土地利用模式;以及(3)公共交通资源供给。其中,前两者影响就业岗位的供给,后者影响就业者的空间能动性。相关的规划政策与措施应该从这三个方面着手,优化职住空间匹配模式,提高低收入人群对非正规就业岗位的可达性。

  【摘要】非正规就业对国民经济、城镇就业的增长和城镇化进程有着巨大的推动和稳定作用,而城市规划实践与研究却并未给予非正规就业充分的关注,非正规就业与正规就业的模糊使得针对城市低收入人群的规划政策产生了偏离与盲区。本文采用抽样实证调查的方法探讨非正规就业者的职住空间特征以及规划政策对其通勤状况产生的影响。首先阐述了职住空间失配理论在非正规就业这一视角上的缺失;其次对非正规就业者的居住空间与就业空间分布进行理论回顾;最后,本文以低收入人群集中的两处保障房社区为例,利用ArcGIS平台对其中的非正规就业者搬迁前后的职住关系与通勤特征进行描述和分析。本文认为,非正规就业者相较于正规就业者通勤距离和时间均较短,高度依赖公共交通,表现出接近就业中心的职住偏好,而搬迁后非正规就业者通勤状况恶化,呈现出 “空间失配”特征。实证结果表明在制定规划政策时要充分考虑到非正规就业者的职住关系特征与行为偏好,并运用相关的规划工具展开积极干预。上述结论有助于认知非正规就业者在职住偏好及决策上的特殊性和反思现有影响非正规就业者规划政策的局限与不足。

  自20世纪中后期以来,在新自由主义的管治格局以及周期性金融危机的影响下,各地区贫富差距加大,逐渐增多的低收入群体以及高居不下的失业率成为全球各国政府面临的主要问题与挑战。与此同时,城市的快速扩张和更新推动了城市产业和用地结构的剧烈调整,在全球的大城市中造成了普遍性的远距离通勤和居住与就业分离的空间失配趋势。在资本与市场导向下的日益严重的城市空间分异背景下,职住空间失配(spatial mismatch)被认为是推高流动能力差的低收入社区失业率的主因之一。这些“社会孤岛”式的低收入群体集聚空间主要包括内城衰落的老旧社区(以英美郊区化城市为主),城市边缘的贫民窟以及一些选址偏远、集中建设的大型保障房社区。值得注意的是,在以美国城市社会为基础发展起来的空间失配研究框架下,目前关于这些低收入社区的职住空间失配研究大多集中于正规就业范畴,研究者往往缺乏对这些低收入人口就业属性的深入调查而直接将研究对象锁定为正规就业的从业人员,忽视了在大城市的低收入社区(发达国家的移民城市和发展中国家)可能普遍存在的大量非正规就业人员的事实。

  20世纪中叶以来,在传统经济向现代经济的转型中,小商业与小规模制造业以及一系列的临时工种被现代资本主义体系所吸纳,计时或计件工资以及自由职业现象日益增多。在此后世界各区域的数次经济危机以及全球化进程中,伴随着“全能政府”的衰退和新自由主义的扩散,非正规经济(informal economy)崭露头角,某些大规模生产逐渐让位于后福特主义时期以极强的快速反应能力,小批量、多品种、零库存、低成本和短周期为主要特征的“柔性专业化”生产模式。在此背景下,城市“非正规性”(informality)这个词首次出现在1960年代联合国“国际劳工组织”(ILO)对“非正规就业”(informal employment)【非正规就业包括各种无法人资格或无注册小企业的个体经营,以及受雇于这些企业以及正规部门企业的但不受法律或者社会福利保护的就业行为。因此,非正规就业包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业】的调查报告中。根据国际劳工组织的数据,非正规经济在亚洲、拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的非农就业中所占比重分别为65%、51%和78%;相关经济学文献表明发达国家的这一数值已达到10%~25%;国内学者的调查也表明我国非正规就业在10余年前就已经占到城镇总就业的50%以上。根据相关研究,我国非正规经济增长与城市化进程之间存在显著的正相关关系,直接推动了非正规就业和非正规空间的快速增长,为进城农民工、下岗工人等城市低收入群体提供了相对稳定的生活与生存空间。可见,非正规就业是我国大城市低收入人群的重要谋生手段,而非正规就业的临时性、就近性、不稳定性等特点使该群体的就业及家庭收支的整体福利状况对职住空间失配更加敏感。因此,在非正规就业方面的盲区导致了职住空间失配研究,尤其是针对低收入社区的相应研究在研究对象上的偏差,模糊了非正规就业与正规就业在空间失配研究上的要素差异,致使研究结果和涉及土地利用、交通布局等相应公共政策的记忆产生片面性和局限性。而由于非正规就业的隐藏性造成的统计数据缺失,使非正规就业群体的规模和职住空间状况长期游离于大众与专家的视野之外,更无法谈及该类人群对城市空间和基础设施的需求。因此,本文以低收入人口集中的保障房社区为例展开田野调查,试图初步描绘低收入社区非正规就业及其职住空间失配状况的图景,进而反思城市规划在处理非正规就业问题上的盲点与误区。

  美国城市的郊区化进程不仅造成居住的郊区化,也推动原本在内城的就业岗位大量向郊区转移,对由于受到住房市场的结构性歧视及本身支付能力的限制而集聚在内城的、流动能力差的非裔群体而言造成了严重的居住与工作的空间分离,这种居住与就业空间的结构性分离严重削弱了非裔群体的就业水平和自我发展能力。就此现象,美国学者凯茵提出了空间失配假说(spatial mismatch hypothesis),批判小汽车导向的扩张性城市空间结构对非裔群体的持续剥夺。该假说启发了大量的后续研究,这些研究不仅利用实证统计的方法对空间失配假说的真伪和普适性进行了检验,还对空间失配假说的对象、作用机制和研究方法进行了修正、拓展和改进,关注的视角也逐渐分化为社会公正与环境可持续两个方面:采取社会性视角的学者更加关注空间失配中特定群体的福利损失和剥夺,同时强调对技能匹配型就业机会分布的考察;而采取环境可持续性视角的学者并不将特殊的社会群体作为专门的对象加以考察。本文对非正规就业群体的聚焦即是从社会性视角出发进行相关探讨。

  从研究对象的发展来看,劳工阶级的内部分化和全球范围的移民浪潮重新定义了美国及其他西方国家社会中的,因此除了凯茵所强调的非裔美国群体之外,失去社会保障的“低技术劳工”、欧洲和亚洲裔的少数群体以及女性等社会边缘群体构成了空间失配假说关注的对象。由于研究对象群体构成和职住决策机制的复杂化,城市内部不同群体的就业和居住的区位选择发生了改变,并在更广阔的地理区位内重新配置,导致职住空间失配的机制并不一定是职住资源的地理空间分离,也有可能是由于就业市场的选择性歧视、个体流动性不足或是城市公共交通政策失衡等因素引起的。因而凯茵以郊区与内城二分来表征职住空间失配这一方法的普适性也遭到质疑,不少学者倾向于求“职住比”的方法,或是采取加权就业者的空间能动性的“就业可达性”指标来衡量职住空间特征。总体而言,个体在考虑可支配资源后对居住与就业空间的偏好组合才是空间失配问题的本质核心。在沿袭西方学者研究脉络的基础上,国内学者对于我国空间失配的相关问题也进行了多样的探索,除了指出我国的就业的居住空间位于城市外围而就业机会集中于内城等空间层面上的差异外,因户籍、住房分配体系等制度上的差异所造成的就业群体细分形成了更聚焦的研究对象。

  然而上述研究多将目光集中在就业者的社会经济属性以及住房和交通资源的空间配置对职住关系的影响上,从不同就业类型的空间配置去探讨空间失配的研究仍然凤毛麟角。尤其突出的是,几乎所有国内外的空间失配研究都聚焦于正规就业群体,而忽略了城市中存在的非正规经济及其相应的就业市场。在包括我国在内的发展中国家中,非正规就业现象尤其突出【非正规就业指一般未与用人单位签订劳动合同(包括自雇者),劳动关系比较脆弱,缺乏必要的社会保障的就业形式。在我国,包括自雇(个体经营)、劳务派遣、临时工等形式】。可见,相对正规就业而言,非正规就业缺乏保障,就业机会极不稳定。而非正规就业人员大多为低收入人口,这些的居住与就业选择面小、流动性较差,更容易受到就业空间分布的影响。在我国,以就业保障为基准,没有就业保障的非正规就业作为占到总就业岗位半数以上的就业类型,对城镇化进程中的新增移民和低技术劳动力具有极强的吸纳能力。而现有的经济普查缺乏充分的统计,在数据缺乏的情况下研究者很难对非正规就业群体有所区分并进而对其职住决策偏好作出实证检验(例如:有研究指出非正规就业者更倾向于接近就业机会)。此外,流动性和可达性是两个外延相关但内涵不同的概念。流动性被用于与就业相关的多种研究领域,但在城市规划领域则主要指利用小汽车、公共交通等工具进行移动的“潜力”,是表征就业者空间移动能力的概念,对移动的方向没有要求;而就业可达性则是用于衡量某特定就业机会对于就业者的空间可接近性,一般以到达的时间【以到达时间作为衰减函数时,实际上就包括了就业者的空间移动能力】或距离引入衰减函数,是描述就业机会空间分布的概念,有方向性的限定。因此,通常而言,就业可达性中包含了移动能力的概念,流动性的缺失(或提升)会整体强化(或弱化)不同就业者就业可达性之间的差异,整体移动性的提升有时对某个特定位置的可达性并无影响。而忽略非正规就业群体的空间失配研究往往也忽略了流动性和可达性的差异。可见,非正规就业研究视角的缺失使空间失配研究在面对低收入就业群体时产生了不同程度的错位和疏漏,基于其研究成果所制定的空间规划政策在应对相关低收入群体的就业、住房保障等问题时存在盲区,往往缺乏针对性或成效有限。

  传统统计数据的缺失导致非正规就业群体在城市空间的宏观分布上少有相关研究,只能用非正规就业者的主要指向——农村移民和城市低收入群体——的替代性文献做相关分析。既有研究显示,虽然各个大城市的情况由于经济发展水平而有所不同,但内城区和城市边缘区通常是这部分人群的主要聚集地段,因此非正规就业群体的居住空间的区位分布应与此类似。

  从具体的居住空间类型来看,在我国土地公有的情况下,非正规住区并非与非正规就业者居住空间对应,这点与拉美国家状况有很大差异。除了“非正规住区”,单位住区、保障房住区、内城老旧住区等“正规住区”均可能是非正规就业群体的潜在聚集地区。首先,非正规就业群体的居住地并不限于“城中村”等非正规住区,即使是珠三角这样的城中村密集区域,非正规住区也只是城市中所有的非正规就业人口的居住空间之一【参照黄宗智、胡鞍钢等人对2009年全国非正规就业人口的估计比例(60%)和刘开智对2006年广州市的估计比例(52.4%),2017年广州的非正规就业人口达到500万以上(总人口870万)。而以广州市估测的500万城中村人口,考虑到流动人口家庭化和城中村中正规就业者的存在,可能并不能替代500万以上非正规就业者】。而在其余城市,非正规就业群体的居住空间与“非正规住区”更不具备对应性。其次,在国有企业改革背景下产生的5070余万下岗工人中,有相当部分转入非正规就业,但这部分人群一般拥有原单位住区的房产,主要集中于内城区域。再次,由政府承担的保障性住房,所针对的对象主要是包括拥有本地户口(或就业证明)的下岗职工和包括城市新移民在内的【保障房的针对对象与城市的政策和发展水平有关,例如沿海发达地区的城市,农村移民很难入住保障房。而落户条件宽松的城市,其保障房政策限制也相对宽松。例如:重庆的保障房和公租房甚至作为推动城镇化发展的重要手段】,而相关调研也佐证了其中的确聚集了包括兼职和个体经营在内的非正规就业群体。这些保障房住区一般位于城市边缘区或近郊区,但随着城市的扩张和更新,其中的一部分目前实际已是基础设施与环境品质较为完善的成熟社区。因此,虽然不同城市的非正规就业群体在居住空间分布上存在差异,但从总体趋势来看,非正规居住在宏观层面上是双向度发展,即向城市中心聚集与向边缘扩散同时进行;在微观层面上,非正规居住则向着上述特定类型的住区聚集。整体而言,目前缺少对非正规就业群体居住空间分布的精细化定位。而各类以建成环境识别为基础的新技术手段(例如卫星影像和街景地图)仅能较为准确地判断出诸如“非正规住区”等具有强烈非正规空间特征的住区。因此,要对上述数据空白作出填补,仍然要立足于大量的、基于个体的抽样调查数据。

  不同发展水平的国家和地区在非正规就业的类型与构成上存在较大的差异,但其在产业部门和空间分布中的广泛性是近年来取得的研究共识。有学者指出,劳动密集型的制造业、社区经济、低端服务业、建造业和交通部门都是容纳非正规就业的主要行业。因此这些产业部门的空间分布就是非正规就业岗位的潜在分布区域。

  首先,城市住区,尤其是低收入或移民社区,通常被认为是非正规就业的主要聚集区之一。萨森(Sassen,也被译作“沙森”)指出,在纽约的低技术移民社区中,聚集了大量以低端制造业为主要业务的“血汗工厂”。这一调查结论在针对我国珠三角地区的城中村和南非索韦托地区的城市社区所做的调研中同样成立【南非索韦托的调研也显示,与诸如缝纫、陶瓷等零售相关的生产活动都是在家庭作坊中完成的】;此外,无论是在高收入社区还是低收入社区,都存在着非正规的服务型经济,只不过前者通常是为了满足中产阶级的消费旨趣和闲暇,而后者则是呼应了非正规住区居民的生活需求。其次,诸如销售、餐饮、物流和维修等诸多社会服务业则是以人流密集及就业机会为导向而流动,因此或是依附于各级商业商务中心、交通节点等分布,或是为诸如迪士尼乐园或艺术园区等城市“飞地”服务,或是在经过长期发展后,自适应形成诸如汽修或建材等某类专门性的服务市场。最后,受到“企业城市主义政策”影响而逐渐向城市边缘区甚至远郊区转移的大量劳动密集型企业,无论其本身规模大小及正规与否,在弹性生产的模式下也会采用一定比例的非正规就业。克罗蒂通过聚类分析将圣地亚哥都市区内的临时劳动力就业聚集点划分为传统内城型、西班牙聚集区型、建造业或市镇中心型、农业就业型和移民营地型,其结论大致与上述类型相似。综上所述,非正规就业岗位的分布虽然难以准确度量,但由于具有向着诸如非正规住区(城中村)、商业中心、专门类市场、非正规厂区等特定类型空间载体聚集的趋势,而这些空间类型本身又具有自身独特的建成环境特征,因此,在多元新数据的环境下,可以试图在类型划定的基础上,采取不同的对标数据源【例如:街景数据可以有效识别专门类的市场,POI数据可以识别某些特定部门的空间聚集,卫星影响可以对标非正规住区和工业区】分别识别,并在人工判定后最终确定非正规就业的空间分布。

  那么,非正规就业群体的职住偏好和关系有哪些特征?从已有的空间失配研究指标来看,非正规就业群体是否面临着更为严重的职住空间失配?现有的空间政策对非正规就业群体的职住空间关系具有怎样的影响?城市规划政策如何进行适当干预以改善非正规就业者的就业可达性?上述问题需要相关的实证研究去解答。

  重庆是我国西部地区人口规模最大,也是近年城镇化发展最为迅速的城市之一。和其余发展中国家的特大城市一样,重庆的非正规性特征根植于生产和生活的各个方面,并显著地呈现在城市景观中。在政策实践方面,作为推动人口城镇化的措施【根据黄宗智的表述,重庆市廉价公租房的建设预计可以解决200万~300万农民工的住房问题。笔者按照25㎡/人计算,重庆计划的4922万㎡的保障房社区中至少有250万居民】和重要的空间规划政策,重庆市的保障房建设计划安置了规模巨大的中低收入人群,正是非正规就业的潜在群体较为集中的社区。因此本文以保障房社区为例开展田野调查,探讨非正规就业群体的职住空间失配状况,并对既有空间规划政策的影响作出评估。

  本次实证调研所选取的民心佳园和康庄美地两个保障社区于2012年前后相继完工,调研群体多于2013年前后搬入,已发展为比较成熟的社区。整体来看,两处社区均位于重庆市内环外,分别位于地铁3号线)。本次研究对民心佳园和康庄美地年满18周岁的居民采取随机抽样的问卷调查方式,基本内容如表1所示,共收集到问卷270份(民心佳园150份,康庄美地120份),其中有效问卷260份(民心佳园144份,康庄美地116份)。为了克服主观感知差异和ArcGIS中OD网络在测度交通方式上的局限性,本文利用百度地图API提供的“线路规划”推荐线路的距离和时间来表示受访者的通勤距离与通勤时间。在样本分布描述方面,采用通勤频数分布模型以更准确地刻画就业者的实际就业状况;并结合现有研究中普遍以30分钟作为通勤满意的临界值,引入就业分离度指标,表示调研样本中通勤时间长于30分钟的比例。同时选取调研样本中非正规就业行业较为集中的住宿和餐饮业、交通物流业、批发零售业、居民服务业四类产业的兴趣点(POI)数据,对非正规就业岗位分布做大致估计。

  调研结果(图2)显示,两个社区中的就业类型构成比重大致相当,除掉占调研总人数15.8%的退休和失业人群外,剩余人群中有半数以上(62.6%)的居民从事非正规就业,只有37.4%的居民从事正规工作,前者接近后者的两倍。非正规就业群体的基本个体特征如表1所示。

  (1)首先是非正规就业群体的个人社会经济状况。从收入水平来看,非正规就业群体的收入状况主要分布区间依次为2000~4000元/月、4000~6000元/月和2000元/月以下,表明非正规就业群体呈现出显著的中低收入特征。从年龄结构来看,民心佳园与康庄美地非正规就业居民主要集中在26~45岁,其中26~35岁区间,两社区分别占比48.0%和38.1%;其次是36~45岁区间,两社区分别占比24%和24.6%。受教育状况则表现出显著的低学历倾向,获得大学本科及以上学历的仅占总数的6.2%,绝大部分非正规就业者均只获得了初中(45.4%)、高中(23.9%)和专科(19.8%)学历。

  (2)从非正规就业者的就业状况来看,职业类型中没有单独一项构成超过20%,表明非正规就业在城市经济部门中分布广泛;但其在零售(包括摊贩)、交通、住宿和餐饮、职业和家政(文员和保洁)以及建筑业上的集中表明非正规就业仍在上述行业中存在着聚集现象。从交通方式来看,64.7%的受访者采用公共交通出行,24.1%的居民选择步行,自驾的比例相对较低,表明非正规就业群体对公共交通的较强依赖性。最后,由于缺少相关劳动法律的权益保护,非正规就业的日均工作时间大多超过8小时。

  上述调研结果展现出的低收入、低学历、职业低技术性和高工作强度等基本状况,与既有研究中的对非正规就业门类和就业人群低收入特征的分析大致相同。

  本文将调研结果纳入通勤频率分布模型,分别得到两社区调研样本的通勤时间与通勤距离的频数分布(图3)。从通勤距离来看,民心佳园和康庄美地的平均通勤距离分别是10.16km和 11.04km,稍稍低于重庆市居民的平均通勤距离12.2km。对比两者的通勤距离分布,康庄美地主要聚集在0~4km和8~12km,其次是12~24km;而民心佳园则主要集中分布在16km 以内。通勤时间的分布与通勤距离类似,民心佳园和康庄美地两地居民的均值分别为45.51分钟和39.48分钟,均明显短于重庆市居民的平均通勤时间54分钟。由此可见,非正规就业群体在通勤时间和距离上较重庆市平均水平低。从两个社区的对比来看,民心佳园整体的通勤时间(45.51分钟)稍微长于康庄美地(39.48分钟),在后者平均通勤距离更长的情况下,原因应该在于民心佳园距离轨道交通站点距离较远,需要步行5~10分钟到达,从而降低了整体的交通效率。此外,康庄美地居民在通勤时间20分钟以下的比例为32%,远高于民心佳园的15%,说明康庄美地的非正规就业者就近就业的倾向。

  综合两社区非正规就业者OD分布特征图来看(图4,图5),非正规就业者的职住关系表现出以下特点。首先,就业分布特征呈现出向社区周边、各级商业中心和制造业园区聚集的倾向(图4)。其次,民心佳园79%的就业岗位以及康庄美地69%的就业岗位分布在轨道3号线),也表明了非正规就业群体对公共交通的高度依赖不仅体现在交通方式的选择上,也体现在非正规就业者就业点的空间范围上。最后,结合两社区的20分钟、40分钟和1小时公共交通等时圈来看(图5),在20~40分钟以及40分钟~1小时的圈层内,民心佳园可达区域的就业岗位聚集区在数量与强度上均大于康庄美地,不仅对江北和渝北区的观音桥、红旗河沟等地可达性更好,在渝中半岛和石桥铺地区的可达范围也相对更广。两社区不同等时圈潜在就业岗位数量的分布与通勤时间分布的吻合也表明了可达区域内就业岗位的供给对个体的就业选择具有明显的影响。

  搬迁后的通勤特征变化是保障房社区居民面临的最直接影响(图6,表2),首先,在搬迁前,两社区非正规就业居民的通勤距离分别为6.05km和6.74km,远低于当期重庆市平均通勤距离【对于重庆市2013年以前的通勤时间缺少相应的全样本调查研究,但从近年交通报告看来,重庆人均通勤距离应当略低于北京和上海10%~15%,与西安等城市相当。因此,以文婧针对北京10.6km(折线km(日常通勤线数据)来推测,两社区非正规就业群体的通勤时间是相对较低的】;而搬迁之后分别为10.16km和11.04km,增幅接近80%。其次,通勤时间也分别从迁入前的30.7分钟和31.46分钟提升到45.51分钟和39.48分钟,增幅达到40%。而就业分离度也从0.30和0.33增加到0.72和0.60,通勤在30分钟以上的就业者增加1倍以上。上述状况表明,保障房政策对非正规就业居民的通勤干预呈现了显著的负效应。从通勤的频数分布来看,搬迁后通勤时间和通勤距离的标准差增长表明其向平均通勤时间分布的集中趋势有所减弱。搬迁前非正规就业者的通勤时间多集中在20~50分钟内,通勤距离集中在0~8km,表现为典型的偏态分布;而搬迁后两社区居民中间通勤时间则多向20分钟以下以及40分钟以上偏移,形成了双峰分布。

  从搬迁前后非正规就业者的OD分布图来看(图7),职住关系呈现以下特征。首先,70%以上的就业点向着内环以内的市级商圈和次级商业中心聚集,而居住点则对应地分布在这些商圈的外围社区中。6km左右的实际通勤距离也正是反映出上述格局。其次,无论是就业点还是居住点,均分布在公共交通资源较为丰富的地区,表明无论是搬迁前后,非正规就业者对于公共交通都有着极强的依赖性。

  综上所述,非正规就业者通勤特征的前后变化不仅表现为平均通勤时间与通勤距离的增长,也表明了在频数分布上由中间向两端偏移的特征。从职住匹配模式的角度来看,上述变化的直接原因在于职住匹配模式从就业者自适应的分散化匹配格局向居住空间聚集的单中心格局转变。而从城市规划所关注的建成环境视角出发,可进一步认为职住匹配模式变化的原因存在于保障房区位规模与选址、可达地区的土地利用以及公共交通资源供给等方面。其中,前两者影响了就业岗位的供给,后者影响了就业者的空间能动性。

  首先,职住匹配模式的变化直接影响了非正规就业者的通勤特征(图8)。正如诸多研究所指,非正规就业者在做居住决策时更倾向于接近就业点。在本次调研中,非正规就业群体在搬迁入保障房之前的职住关系特征表现出分散化的匹配模式,使得绝大多数非正规就业者将通勤时间和通勤距离分别控制在30分钟和6 km左右。搬迁后,居住空间集中到了内环以北的民心佳园和康庄美地,大部分维持原有就业岗位的居民,其通勤时间与通勤距离都出现了增加;而由于社区周边发展的成熟程度较低以及社会关系的变化,更换了岗位的就业者的就业空间向北调整,逐渐远离了各市级商圈和内城的成熟社区,也很难如同搬迁之前那样将职住关系调整到原有的水平。整体上内环以内的就业比例从70%下降到了37.3%,3号线沿线以北的制造业中心或社区级的商业中心周边的就业点大量增加。由此可见,上述通勤特征变化的直接原因在于职住匹配的模式从分散匹配的格局向居住空间聚集的单中心格局发生了转变。

  另一方面,从规划的可干预对象来说,影响职住匹配模式发生转变的建成环境要素主要存在以下三类。

  (1)保障房规模与选址。首先,本案中所调查的民心佳园与康庄美地,均为大型集中式的保障房社区,致使居住的聚集量显著高于周边地区的就业可匹配量,因此虽然周边区域开发所提供的建筑业以及工业园区的制造业及物流业也能提供一定的非正规就业岗位,但是仍然无法消化数量庞大的就业需求。此外,现有社区选址位于内环以外,与主要商圈的公交通勤时间大多在1小时以上,与迁入前居住点相比时耗明显过长。在此状况下,部分居民为缩短通勤耗费,选择在社区周边就业(占总数的16%),而维持原工作的居民的通勤时间与距离均有所增长,因而其频数分布也从单峰分布向两侧转移。

  (2)土地利用模式。在搬迁前,非正规就业者多居住在内环以内发展较为成熟的地区,土地所承载的经济功能较为多样,提供了大量的非正规就业岗位。搬迁后,保障房社区周边土地利用管制程度较强,功能较为单一,很难提供与住区非正规就业者数量相匹配的就业机会。此外,从土地利用功能的横向对比来看,民心佳园紧靠两路工业园和鸳鸯(次级商业中心),周边工业用地、物流仓储用地和商业用地所占比例更高;而康庄美地周边用地则以居住功能为主,这一状况也可为民心佳园在适宜距离以内的就业比例更高提供解释。

  (3)交通资源供给。搬迁之前,原有居住点分布较为分散,虽然公共交通资源较为丰富,但对轨道交通的依附性较弱。搬迁之后,非正规就业者对轨道交通的依附性增强,因此虽然通勤距离大幅增长,通勤时间的增长比例却低于通勤距离,表明大容量、快速便捷的公交资源的供给对非正规就业者职住平衡具有一定的促进作用。

  综上所述,保障房的区位选址和周边土地利用模式对非正规就业岗位的供给产生了一定的负面影响,而轨道交通的供给则相对增加了非正规就业群体的空间能动性。

  本研究以重庆的两个保障房社区为例,对非正规就业群体及其职住空间失配问题进行了初步的实证调查,研究结论首先证实了在低收入群体中存在大量的、以非正规就业收入为家庭收入主要来源的非正规就业者。其次,本研究初步分析了非正规就业者在职住关系选择上的特征,并评估了既有空间规划政策对其通勤特征的影响,总体归纳为四点。(1)非正规就业群体的就业分布有着向CBD、制造业园区以及社区周边集聚的趋势,但是在重庆市多中心的具体环境下,仍然呈现出相对均衡的分布模式。(2)相较于重庆市的平均水平,非正规就业群体在搬迁前后均具有相对较短的通勤时间和通勤距离,在一定程度上验证了既有研究中所指出的其偏好于近距离就业的特征。(3)就保障房社区而言,搬迁之后由于居住点的区位偏离于城市主要CBD地区,且周边的土地利用模式较为单一,导致非正规就业居民的通勤时间与距离整体出现了大幅的增加,在分布上原有的中间通勤距离和时间减少,社区就业与远距离就业增加。(4)以轨道交通为主的城市公共交通资源的提升,使得搬迁前后通勤时间的增幅小于通勤距离的增幅,显示出公共交通提高了整体的流动性,对职住失配起到了一定程度的缓解作用,但非正规就业者的工作地点沿着轨道交通分布,反而显示出轨道交通在非正规就业可达性方面作用有限。

  基于以上结论,城市规划对非正规就业者职住空间状况的改善可通过适应职住匹配模式、增加就业岗位供给和提升就业者空间能动性三个层面入手。(1)在适应职住匹配模式上,为维持原有的分散化匹配格局,可以尝试改变现有的城市边缘区大型保障房建设政策,采取包括住房混合建设、中心区旧城改造模式、小范围集中选址模式或住房补贴模式等更加多样化的住房保障政策,促使非正规就业者的可支付性住房在城市空间中相对分散化的分布。(2)为增加就业岗位的供给,诸如民心佳园和康庄美地等大型保障房住区应该选址在若干低技术就业中心的综合可达性最优位置,以满足各行业非正规就业者的就业需求,这也更加提出了对非正规就业岗位空间分布摸底的研究诉求;此外,对于保障房住区也可通过土地混合利用、优化配套设施(包括非正规就业所需的配套设施)以及城市设计等手段增加住区周边的就业岗位数量。(3)由于公共交通是非正规就业者主要依赖的通勤方式,因此为了提升非正规就业者的空间能动性,应当加强联系居住与非正规就业者就业中心的公共交通的容量、密度以及更好的专有性。

  作者:徐苗,重庆大学建筑城规学院副教授,城乡规划系副系主任,麻省理工学院高级城市研究中心(LCAU)访问学者

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